中国食品安全公共征信业发展的成因分析
【内容提要】 近年来，随着假冒伪劣食品被媒体频频曝光，危害消费者生命健康的群发性事件迭起，食品安全问题已成为全国消费者的关注焦点，食品安全监管工作也摆到了各级政府面前，政府不但要加强事前常规监管，也要针对突发事故进行调查，政府在食品安全和食品安全信用体系建设中，已经进入了非常关键的阶段。 中国食品安全信用体系的概念，2003年5月13日的国务院的电视电话会议，政府明确提出了，这是中国政府引导进入公共征信业的第一步，人民生命健康、银行信贷、国际贸易、政府管理等方面的迫切需要，都要求政府中国食品安全的公共征信业提到日程上来。

近年来，随着假冒伪劣食品被媒体频频曝光，危害消费者生命健康的群发性事件迭起，食品安全问题已成为全国消费者的关注焦点，食品安全监管工作也摆到了各级政府面前，政府不但要加强事前常规监管，也要针对突发事故进行调查，政府在食品安全和食品安全信用体系建设中，已经进入了非常关键的阶段。

中国食品安全信用体系的概念，2003年5月13日的国务院的电视电话会议，政府明确提出了，这是中国政府引导进入公共征信业的第一步，人民生命健康、银行信贷、国际贸易、政府管理等方面的迫切需要，都要求政府中国食品安全的公共征信业提到日程上来。

信用体系是建立和谐社会的基础

食品，从监管的职能划分看，包括了保健品、其他食品，也包括化妆品。传统的分散治理是历史形成的，对征信业的发展已经造成一定的阻碍：国家食品药品监督管理局负责食品安全信用建设，公安部负责打击违法犯罪，农业部负责原料和基地监管，商务部负责食品流通领域的安全执法，卫生部负责食品、餐饮和食堂等卫生许可证核发，国家工商行政管理总局负责工商登记注册，国家质量监督检验检疫总局负责检疫检测和生产许可证核发，海关总署负责进出口检疫。国务院对食品安全信用工作一体化建设非常重视，一是做好制度建设，出台了一揽子制度，也即将通过立法；二是做好组织建设，成立各省市的食品安全委员会（或办公室）、食品监管工作领导小组和社会信用体系建设工作领导小组等机构；三、规范信息归集和发布，解决信用建设的数据源问题。诸如此类工作都促进了征信业发展，都影射了信用体系建设是刻不容缓的大事，也是建立安定、可持续发展、和谐社会的基础。

媒体开放性和新闻自由度在提高。近10多年来，新闻媒体的开放程度越来越高，政府不但要关注媒体报道的“假、丑、恶”，也要大力倡导和宣传主流制度和精神，逐渐把焦点转移到百姓的“钱袋子”、“菜篮子”和“米袋子”成为政府落实“三个代表”和“科学发展观”的要务。2003年5月13日，吴仪副总理作了关于专项整治要体现“专”和“实”的指示精神，2003年7月16日出台《国务院办公厅关于实施食品药品放心工程的通知》（国办发〔2003〕65号），2003年7月18日国务院办公厅召开的“全国食品药品放心工程电视电话会议”的部署，2003年7月21日，八部委（国家食品药品监督管理局、中华人民共和国公安部、中华人民共和国农业部、中华人民共和国商务部、中华人民共和国卫生部、中华人民共和国国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、中华人民共和国海关总署简称“八部委”）印发了《食品药品放心工程实施方案》的通知（国食药监办[2003]174号）。政府制度体系的建立，隐藏和潜在的食品安全问题都开始曝露在阳光下，特别是米、面、肉、禽、蛋、奶、梁、油、醋、酱等食品，安全治理收到了不少实效。从现象看，违法违规案件在增加，政府监管工作显得滞后，但从历史长线看，是媒体扩大了百姓的知情权，换句话说，媒体开放前，食品安全问题比现在更多，但媒体消息封闭性造成社会公众很难知晓，但现在我们的执法队伍与日俱增，监管也更严了，违法违规案件并没有减少，只能说明一点，社会透明度在增加，新闻媒体在开放，政府的执法监管也更严格了。

生活水平提高导致食品需求的多样化。20年前，消费者维持在温饱阶段，但今天恩格尔系数在不断下降，消费者的食品需求从数量阶段已经向质量阶段转变，生产厂商也开始从粗放经营向集约化管理发展，老百姓对食品已经不再是吃饱、吃好那么简单，而是多元化和个性化的消费增长，无论在色、香、味、形、营养，还是健康、娱乐、体验、品牌等方面都有了很大的提升和改观，大量食品厂商不断创新设计和改进产品和包装，进口食品引入了新的消费理念和消费方式，消费者进入了食品极大丰富的时代，食品分类也开始细化，批量的、工业化的新食品开始涌现，无论是食品供应链，还是研发生产周期都缩短了，面对这样一个充满消费诱惑的食品世界，全社会都驶入了一个食品安全监管“快车道”，能否有效发挥政府监管的角色，广大消费者自然都给予了最高的寄托。

食品的国内标准向国际标准转型，抬高了食品准入门槛。HACCP、QS、无公害农产品认证、绿色食品标准、有机食品认证、ISO9000、ISO14000标准都逐渐向国际靠拢，食品准入门槛的提高，使得消费者生活质量有了较大改观和保障，当然，食品准入体系的建立不但阻止了大量假冒伪劣产品流入市场，也为食品安全信用体系建立的奠定了基础。安全质量管理体系在运行过程中，定时做好体系有效性和效率的监控和验证，还能够确保体系在受控状态下良性运转，这样才能使体系真正为企业管理服务。发达国家就是采用建立质量管理体系，通过对关键数据的记录、分析、统计和验证，发现和处理企业运作中的缺陷，并进行纠正和持续改进，从而提高经济效益。

在信用体系的制度建设中，政府执法从“不作为”到“作为”。2003年以来，食品安全问题逐渐突显出来，不是因为食品产量增加和投诉上升造成的，也不是历史存在的厂商业主的道德缺位造成的，而是政府执法的力度加大了，政府作为使得大量劣质食品曝光，政府的“监、帮、促”作风发挥的淋漓尽致。八部委在食品安全监管中，一直发挥着这个功能，2004年4月7日“信用意见”第一次浮出水面，八部委联合发布了《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》的通知。之后，政府又出台了一系列制度和政策措施，政府工作的务实和高效性不断提高：《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）、《食品安全监管信息发布暂行管理办法》的通知（国食药监协[2004]556号）、《突发公共卫生事件应急条例》、《食品卫生法》、《产品质量法》、《标准化法》和《药品管理法》、《国务院关于加强新阶段“菜篮子”工作的通知》、《三绿工程五年发展纲要》、《无公害食品行动计划》、《关于开展社会诚信宣传教育的工作意见》和中央文明办、全国整规办等五部委《关于联合开展“共铸诚信”活动的通知》等等。

何谓落实公共征信业的“科学发展观”？

根据图里奥·雅派利和马柯·帕格诺在《银行与金融杂志》（Journal of Banking and Finance）上登载的文章《信息分享、贷款和违约：跨国证据》（Information Sharing,Lending and Defaults:Cross Country Evidence）阐述了“建立公共征信公司基本是被替代作用所促动”，通过46个国家的信用信息数据库说明，在事先已有公共征信系统的国家中，仅30%有私营征信公司，而在没有公共征信系统的国家中，仅65%有私营征信公司。在以拿破伦法典为基础的的法律体系的国家，债权人权利较少得到保护，公共征信系统(public credit registries, PCRS)因此得到发展。

根据消费者数据行业协会提供的资料表明，美国自80年代中期以后，独立征信局(credit bureau)的数目急剧下跌，从近2000家下降到今天的300家以下。美国消费者征信行业被最大三家征信公司主导：艾奎法克斯（Equifax）、益百利（Experian）和环联（Trans Union），他们除直接收集信息外，还从其他独立征信公司购买和整合数据。邓百氏公司（Dun & Bradstreet）基本还是侧重于贸易信贷信息，仍旧主导着美国小企业征信市场。

中国是发展中国家，是征信业体系不太完善的国家，正如克罗地亚、捷克、印度、新加坡、南非和坦桑尼亚一样，已经和正在考虑创办公共征信公司，不但要解决信用体系建立的迟缓问题，也要处理人文历史差异、市场化程度悬殊、制度环境不同问题，国际实践证明，中国需要走公共征信公司的道路，这符合国际经验和发展规律的。消费者数据协会对73个国家的调查发现，有41个国家和地区有公共征信公司，虽然许多国家在70、80年代就建立了公共征信公司，但这种做法最终被许多国家采纳接受是在1990-2000年。

从中国食品安全监管的实践看，《行政许可法》作出了不少贡献：行业协会作为政府的衍生物已经被剥离出来，成为独立的生命“细胞”，但对征信数据积累并不充分，在这样一个由乱到治的时期，食品厂商不会放弃追求利润最大化，忽视法律法规或钻法律漏洞的现象时有发生，整个社会就迫切需要建立起政府、企业和个人的征信体系，正因食品安全征信服务是一种公共服务，在没有全社会认知条件下，私人征信公司发展就比较缓慢，公司利润率也很低，因此，政府，尤其是政府，就应该发挥它的公共职能，加快推进征信立法和完善制度，尽早草拟宏观经济的调控措施（如减免税、准入门槛减低、引进国际资金和技术等方面），从各省政府的信用体系建设的办法或规划中发现，涉及到关键问题政府已经有了不少措施和办法，也得到中央、省、市和县政府有效的贯彻执行。

目前，中国的食品安全信用体系建立是如何操作的？让我们来看一下各省政府的做法，以下列举了有代表性的湖北、重庆、浙江和安徽4个省政府典型办法（部分摘选）。这些做法反映了中国政府的创新意识和社会发展趋向，也是“执政为民”、“辅政爱民”的写照，这些实践不但具有鲜明的中国特色，也是符合国际公共征信建设的潮流。

湖北省人民政府《湖北省社会信用体系建设规划》：“2005试点阶段，初步建立政府、企事业、个人、区域信用管理模式。2006年全面建设阶段，充分发挥社会信用服务机构作用。在主要措施部分，重点研究和适时颁布实施《湖北省信用体系建设规划》、《湖北省政府信用信息归集与公开管理办法》、《湖北省企事业信用信息采集与披露管理办法》、《湖北省个人信用信息采集与披露管理办法》、《湖北省企事业信用评级管理办法》、《湖北省个人信用评分管理办法》等地方性法规或规章。对社会信用体系建设中确需由政府承担的支出，由各级政府领导小组办公室提出预算，全额纳入同级财政预算，保证投入到位。要在国家规定范围内，对信用中介在机构设立、税收减免、收费等方面尽可能给予优惠”。

重庆市人民政府《重庆市社会信用体系建设方案》（渝府发〔2003〕43号）：“建立企业信用信息监督管理系统以企业‘入市’的注册登记事项为基础，政府职能部门日常监管和司法（仲裁）机关执法而发生（掌握）的企业信用信息为重点，企业自愿申报的信用信息为补充，建立企业信用信息数据库，构成覆盖全部企业的信用管理网络体系，为政府及其职能部门调控和监督经济运行提供依据，为社会各界查询有关企业信用信息提供服务。企业信用信息监督管理系统由下列3个子系统构成：1.企业信用信息征集记录系统。2.企业信用信息查询系统。3.企业信用信息公示系统”。

《浙江省实施食品安全信用体系建设试点工作方案》:“试点地区：杭州市、嘉兴市；试点行业：粮食行业、肉类行业和儿童食品行业，试点地区可以根据本地区实际，增加试点行业范围。在试点启动阶段，省食品药品监督管理局会同省经贸委、省公安厅、省农业厅、省卫生厅、省工商局、省质量技监局、省新闻出版局、浙江出入境检验检疫局、杭州海关等部门负责省食品安全信用体系建设工作。各试点地区应成立由市政府领导挂帅的食品安全信用体系试点工作领导小组，领导和协调本地区的试点工作。”

安徽省人民政府《安徽省人民政府关于加强全省信用建设的决定》：“组建全省企业联合征信体系由省经济信息中心牵头，以建设‘十万企业信用工程’为突破口，通过政府适当资助等办法，抓紧组建面向全社会的企业联合征信机构。20O3年下半年启动‘安徽省企业信用发布查询系统’建设，2004年开始向社会公开发布信用信息，提供企业信用咨询和查询服务。企业联合征信体系建设，开始阶段要加强资源整合，充分利用现代信息网络技术手段，整合分散在各部门的企业信用数据资源，搭建全省信用信息网络平台，实现政府有关部门、单位信用管理网络互联互通、资源共享，防止重复建设，降低投资和运行成本。第一步先采集整合国税、地税、金融机构、工商、质量技术监督、劳动与社会保障、建设等部门的企业信用信息，第二步再将外经贸、海关、公安、检察院、法院等部门和单位掌握的企业信用信息纳入。”

                              戴天岩 msn: davad311@hotmail.com

[此贴子已经被蓝星空于2005-5-24 17:17:47编辑过]